一、综述
随着国家《建筑法》、《安全生产法》、《建筑工程安全生产监督管理工作导则》等法律、法规、规定的相继颁布实施。它们分别从对工人的劳动保护、对各行业的安全生产监督管理和对建筑业的安全生产管理等不同的侧重点保障建筑业的安全生产。但建筑业点多面广,劳动密集,交叉作业、高空作业多,属于高危行业,建筑安全事故仍频繁发生,建筑安全形势不容乐观。
二、现有的安全监管方式
2.1采用法律手段促进安全监管
2.1.1法律体系
《劳动法》、《建筑法》、《安全生产法》、《建设工程安全生产管理条例》和《建筑工程安全生产监督管理工作导则》等法律、法规、规定实施以来，对改善建筑业的安全状况方面取得了一定的效果，基本达到了预期的目标。
2.1.2机构体系
我国实行企业负责、行业管理、国家监察和群众监督的安全生产管理体系。目前，我国建筑安全生产行业管理的模式为统一管理、分级负责，即国务院建设行政主管部门负责对全国建筑安全生产进行监督指导，县级以上人民政府建设行政主管部门分级负责本辖区内的建筑安全生产管理。
我国建筑安全管理机构体系中的几个主要机构：国家安全生产监督管理局、建设部、地方建筑安全生产监督站等。
2.2采用经济手段促进安全监管
由于职业伤害保险制度能够产生提高职业安全水平的经济激励机制和安全服务手段。因此，它是目前世界范围内改善建筑业安全状况的一种最为有效和普遍使用的经济手段。根据我国现有的法律、法规、职业伤害保险制度在保险品种上包括工伤保险和建筑意外伤害保险。
2.2.1工伤保险
工伤保险是社会保险制度的重要组成部分，由劳动和社会保障部统一经办和管理，目前强制推行工伤保险的法律依据是劳动部1996年颁布的《企业职工工伤保险试行办法》和国务院2003年4月16日通过的375号令《工伤保险条例》。后者规定，中华人民共和国境内的各种企业、有雇工的人体商户应当依照该条例规定参加工伤保险，为本单位全体职工或者雇工缴纳工伤保险费。该条例的实施，从很大程度上促进了国内工伤保险状况的改善。
2.2.2意外伤害保险
建筑业作为高危行业之一，仅靠工伤保险无法保证伤者获得及时、合理的赔偿。考虑到这种情况，《建筑法》提出了强制性的建筑业的意外伤害保险。
建筑业的意外伤害保险仍采用商业保险的做法，通过社会互济，对从事危险作业的人员提供一定的经济帮助。与工伤保险不同，建筑业意外伤害保险涉及工程项目，主要针对的是施工现场人员，施工合同的工程名称、承包单位、项目所在地、工程造价、工期等都成为投保的依据。随着社会经济的不断发展和国家公益事业范围的不断扩展，建筑业意外伤害保险也应向社会保险的方向发展。
2.2.3罚款
对达不到建筑安全管理要求的企业进行罚款也是一种常用的建筑安全管理的经济手段。《安全生产法》第八十条明确规定：“有前款违法行为，导致发生生产安全事故，构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，对生产经营单位的主要负责人给予撤职处分，对个人经营的投资人处2万元以上20万元以下的罚款。”《条例》是《建筑法》和《安全生产法》的配套法规，在行为和处罚种类、处罚幅度上与上述两法保持了一致。在《条例》第七章的“法律责任”中，对处罚进行了更为全面细致的规定。《条例》主要规定了违反行为应承担的行政责任，其中主要是对行政管理相对人的违法行为所应当进行的行政处罚。
2.3采用文化手段促进安全监管
2.3.1教育培训
根据《建筑法》第四十六条和《条例》第二十一条规定，安全生产教育培训是实现安全生产的重要基础工作。我国的建筑安全相关培训主要可以分为以下几个部分。
①三级安全教育培训；
②岗位安全培训；
③年度安全培训教育；
④变化工种、工地的安全培训教育；
⑤采用新技术、新工艺的安全培训教育；
⑥经常性安全教育。
2.3.2全国安全生产月
近些年来，每年二季度，中共中央宣传部、国家安全生产监督管理局、国家广播电影电视总局、中华全国总工会、共青团中央等单位都会联合发出关于全国安全生产月活动的通知。建设部则根据通知统一部署，在建设系统内开展安全生产月活动。这些活动的开展和大力度宣传有助于改变整个建设系统和社会的安全文化。
2.3.3创建文明工地活动
从1991年开始，建设部要求在全国建设工程的施工现场开展安全达标活动，把建筑安全生产的管理重心放在了施工现场，对施工全过程进行安全监督管理。1996年发【1996】484号文，号召全国建设系统在深入开展施工现场安全达标的同时，积极开展创建文明工地活动，在全国建筑业掀起了创建文明工地的热潮。十几年来，这项活动深入人心、硕果累累，不仅改变了昔日施工现场“脏、乱、差”的面貌，改善了施工现场作业人员的生活环境和工作条件，美化了施工现场的场容场貌，而且提高了建筑业的整体形象，成为全行业以及城市建设的重要内容。
2.4以科技手段促进安全监管
目前国家在建筑安全科学技术方面的工作主要表现为：建立安全技术标准体系，逐渐重视建筑安全的研究工作。
建筑安全质量标准化是指建筑领域的安全质量标准化工作，开展标准化工作，有助于确保建筑安全的工作质量，提高建筑安全标准化程度和水平，是解决建筑安全问题的根本途径。2005年建设部下发了《关于开展施工安全质量标准化工作的指导意见》，建筑施工领域的安全质量标准化活动开始有计划、有目标、分阶段地推进和实施。
三、现状及建议
目前我国的建筑安全生产和监督管理工作还存在很多问题，如监管理念较为落后，效率不高；监督措施缺乏，管理手段单调等，对规范行为缺乏有效的制约措施，以及没有激励社会力量投入安全管理的机制等。《全国建筑施工安全生产形势分析报告》（2007年度）指出要全面加强和落实安全生产责任制。政府监管责任落实方面要重点加强对建筑安全监管薄弱环节的对策研究。
考虑到建筑市场的主观能动性，政府在进行安全管理时，应该尽量减少对各种市场行为的直接行政干预，而应依靠法律、经济、文化和科技等4种手段来规范建筑市场各方的行为。
3.1法律体系
由于技术是在不断发展变化的，法律是相对稳定的，法律永远不可能跟上技术发展变化的速度，两者的差距就必须由技术标准和规章来填补。建筑安全的立法准备、监察和其他管理工作都是由政府部门和其代表机构完成的，法规的安全目标必须通过安全管理机构的工作去实现。对于立法和标准制定这部分笔者就不再赘言，主要讨论机构体系这部分。
首先要明晰建筑安全管理机构的责任和权力；其次是建立科学的、符合中国国情的综合建筑安全管理体系；最后是保证执法机构的资源。
在具体过程中遵循属地管理和层级监督相结合、监督安全保证体系运行与监督工程实体防护相结合、全面要求与重点监管相结合、监督执法与服务指导相结合的监督原则，从实物监督向行为监督转变，由施工现场的应急管理转向事故预防和隐患排查，加强对施工单位安全保证体系、安全防护措施、安全评价的审核,建立高效的监督管理队伍,寻求有效的监督管理方式、方法,使安全监督管理工作转向标本兼治,努力寻求治本之策,不断提高安全监督管理的超前性、有效性和及时性。
3.2经济手段
3.2.1完善建筑职业伤害保险制度
常见的几种建筑职业伤害保险，工伤保险、雇主责任险、建筑业意外伤害保险。其中，⑴工伤保险在现有条件下难以满足建筑施工现场从事危险作业人员的工伤事故补偿要求；⑵强行推行雇主责任险面临困难，缺乏强行推行的法律依据；⑶建筑业意外伤害保险最为可行，但具体制度需要改进。
建设部《关于加强与规范建筑业意外伤害保险工作的若干意见》规定，建筑企业投保率可采用总造价比例或按建筑面积为单位来确定，并与安全业绩挂钩实现浮动费率。根据这个规定，建筑企业投保费率要与安全业绩挂钩。在实际操作中，可由监督管理部门对建筑施工企业的安全业绩进行评价，对于正在评价业绩好的企业，承包方要出让一定的经济利益给投保方，才能从根本上激励投保方主动投保。在严格执行《条例》的规定的情况下，理顺保险公司、地方安全监督机构、投保施工企业三方的关系，建立职责明晰的分工与合作关系，特别是安全监督机构和商业保险公司的合作对收集事故统计数据、解决建筑安全管理中的资金困难能起到积极作用。
3.2.2经济促进手段
对承包商安全管理进行奖惩。新加坡政府建立了黑名单制度，被列入其中的承包商将失去对政府工程的投标资格。我国也可以建立类似安全方面的措施，对安全管理水平高的承包商给以经济和荣誉奖励，例如投标时加分等。现在已有些地方开始尝试：
①“预选承包商”制度
随着经济环境的不断变化，招投标市场也出现了许多新的问题，为了进一步完善招投标市场机制，很多地区采用了“预选承包商”制度。有关预选承包商的条件，规定欲取得进入名录的资格，承包商除须具备相关资质之外，还要有3年在工程地的工程业绩。其资格的最终取得，需通过由建设、监察、法制、发展改革、规划、交通、水务、地税等多部门组成的当地市政府投资工程预选承包商资格审查委员会的审查。
推行“预选承包商”制度有几方面优点：一是有利于规范建筑市场秩序，对促进建筑市场健康发展具有示范和带动作用。二是通过企业在预审投标资格过程中公开的公平竞争来择优，解决在招标投标过程中出现的“公平竞争”与“择优”之间的矛盾，杜绝了把择优作为门槛的做法，防止腐败现象的滋生。三是便于政府有关部门对进入建设工程施工预审投标资格名录的相关企业实行优胜劣汰动态管理，政府有关部门每半年对企业资格审查一次，如有不良行为将直接清出名录。四是对完善和加快市政府投资的建设项目的招标投标工作起到积极的作用。五是促使企业注重诚信，守法经营，加强管理，实际上为企业发展提供了动力。
②“红黄牌”警示制度
为了进一步做好安全生产工作，2009年南京市率先出台了《关于进一步加强我市建设工程安全生产与文明施工长效管理的若干意见》，制定了安全生产与文明施工违法违规行为红、黄牌警示制度，确定了11种可亮黄牌的行为，4种可亮红牌的行为。对被亮黄牌的企业，20天全市限制投标，对被亮红牌的企业，30至120天全市限制投标，并先后对在国庆节前夕专项检查中现场管理差的3家企业亮了黄牌，对4家在2009年10月份发生死亡事故的单位进行了红牌警示，在市招投标信息网站进行了公告，对各建筑和监理企业触动很大。
③建设单位参与安全生产考核
我国建筑业属于绝对的买方市场，业主对承包商的安全管理活动的影响力更加明显。当承包商或分包商发现，由于安全业绩不好再也无法从其上游企业那里承揽工程时，他们对待安全的态度就会发生根本性的转变。业主对安全的态度和行为，直接影响到承包商对安全的态度和行为。业主参与项目安全管理往往能够为其自身和在建项目带来以下一些收益：如防人员伤亡；提高施工现场工人的士气和劳动生产率；减少项目保险费用；减少政府部门对项目的干预；防止由于事故造成的法律责任；避免负面的公众效应。正是由于考虑到员工伤害事故造成的简接费用导致了更高的建设成本和逐渐增加的工伤赔偿保险费用，加上安全立法的深入影响以及随时存在的责任诉讼的威胁，国外很多发达国家的项目业主开始越来越多的参与建筑安全管理工作。
3.3文化手段
为了能使建筑安全管理取得成功，就必须改进建筑企业、整个建筑行业和整个社会的安全文化。据有关部门统计，一般因工伤伤亡的农民工占80%以上，有的企业达到100%。如果能从劳务用工审查、行政卫生生活上严格加强民工管理，则是减少事故发生的根本。
加强对建筑业相关从业人员的安全教育和培训。
针对建筑安全文化进行宣传和推广，以提高全体从业人员，甚至整个社会的安全意识。
加强宣传，不断增强施工单位的安全管理意识，促使施工单位不断建立健全安全管理体系，认真落实各项安全主产责任制度，特别是安全教育、培训制度，加强安全技术交底，逐步普及安全生产法律法规、安全操作规程，不断提高整体安全素质，使安全管理工作由“要我安全”向“我要安全”不断转变，以规章制度为基础，以科技进步为动力，全面提高施工单位安全生产能力和安全管理水平。
3.4科技手段
通过检查和事故调查，以及了解技术发展的最新知识，可以不断掌握更多的危险事件和新危险源的信息，然后对这些信息进行研究，得到的结论可以应用于法规和标准的制定、对行业的建议和指导，以及执法活动中。这是一个循环往复、持续改进的过程。
南京市就结合日常监管工作重点，在与科技型企业广泛合作的基础上，2007年9月率先开发建设了“重大危险源远程视频监控系统”，运用现代信息技术，对重大危险源监管信息化管理，以科技手段强化安全监管。实践证明，通过实施该系统，提高了工作效率，使安全监管人员能随时了解企业生产现场的工艺参数和操作情况，从而增加了一种监督可能存在事故风险的企业安全生产的强有力手段。
四、结语
建筑工程安全监督管理任务艰巨,责任重大。随着政府职能的转变，政府在进行安全管理时，应尽量减少对各种市场行为的直接行政干预，转而依靠法律手段、经济手段、文化手段和科学手段等四种手段来规范和引导建筑市场各方的行为。通过四种手段的互补达到综合运用。考虑到经济手段是提高安全管理水平的较好切入点，首先加强经济手段的应用是安全监管过程中的一个可行之路。
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