封闭水域客渡船安全管理再议

 一、前言

　　我国有许多湖泊、水库因受自然条件限制，没有与大江大河等水网地区相连接的航道，这些湖、库在一定区域内形成了可供船舶航行的封闭水域（该水域相对于水网地区），船舶在封闭水域的交通运输中起着至关重要的作用。由于封闭水域大多处于偏远乡镇，承载运输的船舶全部是乡镇个体或联营的客渡船（以下简称乡镇船舶）。普遍存在着经济基础薄弱，人们思想观念相对落后，船员安全意识低，船舶适航性能差，船舶超员现象普遍，管理相对滞后的问题，形成了船舶事故隐患的窝点。交通部，国家经贸委《关于进一步加强乡镇船舶安全管理责任制的意见》一文指出：“乡镇船舶沉船事故频繁发生，重特大交通事故已占全部重特大水上交通事故的90%，成为影响水上交通安全形势的决定性因素。”封闭水域的客渡船舶是乡镇船舶的一个特殊群族，极易发生群死群亡水上交通事故。2006年3月15日，四川广安岳池一条26米宽的小河沟发在死亡28人的重大水上交通事故（《小河沟、大灾难》），再次给社会敲响了强化封闭水域客渡船舶安全管理的警钟。因此，封闭水域客渡船安全管理工作值得我们认真探讨。

二、封闭水域水上交通安全难管理

　　封闭水域水上交通安全管理工作与水网地区相比较，存在着许多管理的难点问题，具体体现在：

　　（一）船舶适航性能差、船员法规意识低。封闭水域的船舶有着自身独特的特点。一是船舶存在“先天缺陷”。由于经济条件差，船舶经济效益差，无法对船舶更多的投入。船主只要求船舶能载客（货）、能航行就行的原则，船体的建造没有规范的图纸，没有国家认可的厂家，用才用料因陋就简，救生消防设备配备不到位，主机设备配置档次低等，船舶从建造就不能适应规范标准的要求，出厂之时就“先天不足”；二是船员安全意识差。封闭水域船员文化程度普遍较低，长期在封闭水域航行，见少识窄，对安全的危害性缺少感性认识，舍不得进行安全投入，船主(员)总是抱着能开就行的侥幸心理，出了事故自认倒霉。同时，乘客对船舶条件要求也不能过高，只要能满足于方便出行就行。由于封闭水域的船舶只能从事短途客货运输，基本上是在自家门前打转转，船员常年只同一个海事机构打交道，认为船舶能装，人能开，是否检验、是否培训，有证无证都是一个样。他们认为管理机构要求检验、办证说穿了就是要几个钱。由于存在着上述心态，受经济利益驱使，船主把法规视作儿戏，对海事机关的管理他们能拖则拖，能抗则抗。

　　（二）、乡镇船舶“乡镇（政府）管”的职责不到位。按照国务院及有关文件规定，乡镇人民政府对本辖区内乡镇船舶安全管理负责，在船舶安全管理上做到“机构、人员、责任、经费和具体工作”五落实。海事机机构履行国家监察的职责。但在实际工作中，由于缺乏对乡镇的考核制约机制，乡镇政府在具体实施过程中也存在执法主体资格的问题，导致该项责任无法完全到位。我们海事机构在向乡镇政府提出落实责任要求的建议时，很多乡镇领导就说：“乡镇政府一无船舶安全管理机构编制，二无船舶安全管理人员编制，三无经费来源，四不是船舶安全执法主体，叫我们如何管理？我们如何负责？再说，船舶证书由你们办、费由你们收，你们是国家授权的管理单位，你们不管哪个管？责任你们不负哪个负？这也是乡镇政府的责任，那也是乡镇政府的责任，还要这么多部门（机构）干什么？”由于存在这种责、权、利不统一的问题，乡镇政府对水上安全管理责任抱着无可奈何的心理，与县市政府签责任书也是硬着头皮签。责任感（危机感）强一点的乡镇政府也只在有关会议上强调一下，节假日安排人员在码头上站一站，转一转，至于能否解决问题就是另外一回事了，万一发生了事故对上、对下都有一个说法。责任感差一点的乡镇政府根本不过问水上交通安全管理工作。因此，乡镇政府管理乡镇船舶的责任在很大程度上落空；我认为在乡镇船舶安全管理上，对乡镇政府寄予的希望越大，其结果失望就会越大。

　　（三）封闭水域难执法，事故隐患难消除。船主认为接受管理就是花钱（买设备要花钱、培训、考试要花钱，办证办照要花钱），不超载、不冒险就赚不到钱，海事机构对其宣传安全，提出整改意见他就认为你对他过不去，有碍他发家致富；他们认为，管理部门所要求的不是要他掏钱就是要他少赚钱。海事机构对违章船舶采取措施，他就抗拒管理，轻则谩骂，更有甚者，全家老少，左邻右舍手持刀棍对海事人员进行围攻殴打；政府的整顿专班一走，他就搞得你海事人员及家属不得安宁。长期以来，形成了你说你的，他跑他的。因此，封闭水域靠海事人员说服教育根本起不了作用，达不到管理的目的。

　　国家的行政管理机关一般采取教育与处罚相结合的原则，海事机构对封闭水域违法行为人说服教育不起作用，那行政处罚又会怎么样呢？按照《中华人民共和国行政处罚法》规定，行政处罚的决定按一般程序（当场处罚对船主来说只是一纸空文，对海事来说已尽到了管理责任）必须先进行调查制作调查报告，再制作行政处罚通知书，在送达通知书时要告知违法行为人具有陈述申辩权和听证权，三日后填制行政处罚决定书并设法送达当事人。对于海事机关作出的行政决定，当事人一般不会按照处罚决定去落实，海事机关只有等到行政处罚决定书送到当事人满90天后向人民法院申请强制执行。从下达行政处罚通知书至申请人民法院强制执行，需要近100天的时间；如果当事人要求陈述申辩或举行听证，时间要求就会更长。如果这起行政处罚决定，海事机关针对的是严重违章情况，在这100天的时间里，该发生的事故早就发生了（如果没有发生事故也成了违法当事人驳斥海事人员危言耸听的藉口）。海事机构向人民法院申请了强制执行，并不意味着这起违法行为就得到了处罚、当事人受到了教育。因为，人民法院会采取如下方法对待海事机关的强制申请。一是由于种种原因（当然这些原因中并不包括海事机关在进行行政处罚时不遵守法定程序或没有法定依据）法院没有给予强制执行，相对于违法当事人来说《海事处罚决定书》等于是一纸空文，他可以继续他的违法行为，事故隐患依然存在；对于海事机关来说，只能无可奈何地将有关文书存档，作为今后免受责任追究的依据。二是法院在一定程度上给予强制执行，在执行的过程中面对违法行为人软缠硬硬磨甚至是威胁利诱，法官在海事机关与违法行为人之间往往充当和事佬，对处罚决定大打折扣。有时只落实应该由当事人正常承担的义务，而免除处罚。上述两种情况，都达不到处罚与教育相结合的目的；违法当事人甚至认为申请到法院又能怎么样，还不就是那回事吗？因此，当事人对海事行政处罚越看越轻；海事机关对违法行为越来越无可奈何。由于海事机关经常遇到调查取证难，文书送达难，处罚执行难，甚至经常遭到不法人员的人身攻击或恫吓，工作不能正常进行，事故隐患不能及时消除。

三、封闭水域客渡船安全管理的建议

　　封闭水域客渡船安全之所以难管理，主要是海事机关的管理力量薄弱，缺乏强有力的管理措施。尽管国务院将乡镇船舶安全管理纳入有关县（市）政府和乡镇政府的责任范围之内，但由于存在责、权、利不相统一的问题，仍然不能解决乡镇船舶安全管理中存在的一些具体问题。我在封闭水域从事水上交通安全管理工作二十多年，我认为解决封存闭水城水上交通安全管理难，必须首先解决主管机关管理力量薄弱和措施不力的问题，必须引入新的安全管理机制，牢牢抓住影响水上交通安全最大隐患——船主（员）安全综合素质不放松。大家知道，船舶超员和汽车超员所造成的后果应该是一样的，都是国家法规明令禁止的。一辆19客位的客车超员20％（超过4个客位）交警就可以对司机拘留和罚款；但是，对一艘超过船舶定员100％的船主，海事机构要对船舶采取措施，对船主进行处罚不按照处罚程序申请到人民法院强制执行就很难实现，申请法院强制执行的有效时效必须具备100天左右的时间，这些还不包括法院没有按照申请要求执行的。这个处罚过程与交通警察现场作出的强制措施要软的多。为什么交警可以对超员20％以上的司机采取拘留的处罚措施，而超员100％甚至更多的船主海事机构就很难处罚呢？主要原因是两个机构的处罚权限不同，交警可以对违法当事人现场采取强制措施，而海事机构不能对违法当事人采取强制措施。因此，要即时发现并即时消除事故隐患，必须改变现有的船舶安全管理机制，引入公安部门的力量。建议考虑下面三种模式。

　　（一）、成立水上交通安全警察（“水上交警”）机构。该机构作为一个警种，受公安和海事双重领（指）导，海事以业务指导为主，“水上交警” 按照《中华人民共和国治安管理法》、《中华人民共和国内河交通安全管理条例》对水上交通安全履行检查权和管理权。海事机关负责证书证照的办理，船员的培训，考试等业务工作。也就是说，海事机关负责船舶、船员的“准入关”，“水上交警”负责水上交通安全秩序的“监督关”。“水上交警”与海事一门两牌，合署办公，各司其职，共同管理。这种模式在县市级只要三名“水上交警”编制，二名海事编制。

　　如果说成立“水上交警”机构需要一个很长的时期，或者很难实现，在此模式下可以考虑成立“船舶安全联合管理办公室”。“联合管理办公室”可以从安监、交通、海事、公安、乡镇政府抽调人员，明确各自人员的管理职责，定期和不定期对船舶安全进行检查和管理。

　　（二）、以“水上交警”取代封闭水域的海事机构。将海事机关人员和职责全部交给公安机关，象道路交警取代车辆监理那样。“水上交警”取代海事机构后，业务上接受封闭水域上一级海事机构的领导，这种模式只要五名警察编制就可完成县市封闭水域的船舶安全管理工作。

　　（三）、乡镇政府领导，公安派出所具体实施。国家规定乡镇人民政府对本辖区乡镇船舶安全负责。但是，乡镇人民政府在进行具体管理时存在执法规范的问题，除了利用行政手段对船主和当事人做说服教育工作外，其他具体工作很难落实。如果将乡镇政府管理船舶安全的具体工作再落实所在地的公安派出所，由派出所负责对所辖水上交通安全秩序进行监督管理，将该区域船舶安全情况与派出所的工作考评持钩，乡镇政府的船舶安全管理工作就很好落实了。海事机构负责船舶证书证照的办理，负责“准入关”，并对派出所的水上交通安全管理工作进行业务指导。这种模式就是在现有模式上给乡镇公安派出所“强加了”船舶安全管理责任。有船乡镇只要明确一名警察就完全可以解决乡镇辖区的船舶安全监管工作。

　　由于公安民警（“水上交警”）具有人身强制权，当场盘问权，检查权和留置盘问权。因此，在管理水上交通安全时就显得非常强制有力，海事机构遇到的调查难，送达难，执行难，现场管理难的问题让公安机构（“水上交警”）去解决就非常容易，事故隐患从发现到根除也只需很短的时间，基本上可以做到即时发现即时消除。

　　新修订的《中华人民共和国刑法》修正案，加强了对安全违法行为的打击力度。新颁布的《中华人民共和国突发事件应对法》第五条规定：“突发事件应对工作实行预防为主、预防与应急相结合的原则。国家建立重大突发事件风险评估体系，对可能发生的突发事件进行综合性评估，减少重大突发事件的发生，最大限度地减轻重大突发事件的影响。”第十一条规定：“有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。”第二十条规定：“县级人民政府应当对本行政区域内容易引发自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的危险源、危险区域进行调查、登记、风险评估，定期进行检查、监控，并责令有关单位采取安全防范措施。

　　省级和设区的市级人民政府应当对本行政区域内容易引发特别重大、重大突发事件的危险源、危险区域进行调查、登记、风险评估，组织进行检查、监控，并责令有关单位采取安全防范措施。”水上交通安全是公共交通安全的一个种类，由于其自身的特点，导致事发后危害程度大、应对措施少、救助效果差。因此，更应该做好突发事件的预防。只要本着对人民生命财产安全高度负责，打消本位主义的观念，上述的管理模式在封闭水域应该是很容易实施的。

　　总而言之，引入公安部门对水上交通安全进行管理，可以解决管理中许多实际问题，产生立竿见影的效果，重特大水上交通事故隐患在封闭水域就能从根本上得到铲除，水上交通突发事件就会最大限度地减少。