浅谈空管安全管理系统(SMS1)

　　  近百年来，全球空管界经过长期不懈的努力，在保证空中交通安全方面取得了令人瞩目的成就。同时，我国民航经过几十年的发展建设，空中交通综合保障能力得到了大幅度提高，为保障航空安全创造了有利条件。
        然而，传统的安全管理着眼于技术细节，虽然保证了运行的规范化，对保障安全起到了重要作用，但在人为因素、组织因素成为航空事故主要诱因的今天，传统的方法对其考虑不足的问题日益突出。空管安全问题已不仅是一个单纯的空中交通管制技术问题，它已经成为涉及整个民航业，甚至涉及民航业外的系统性问题。为此，空管系统必须在传统规范化管理的基础上，综合考虑“人、机、环境”，采取更为系统、全面、有效的安全应对措施。安全管理体系（SMS）正是解决此问题的有效途径。
        　　一、安全管理体系（SMS）简介
        　　(一)什么是安全管理体系（SMS）
        　　所谓“安全管理”，即是组织为达到预期水平的安全指标而采取的系统地管理组织运行风险的行为。ICAO在文件Doc9774 AN／969(机场合格审定手册)中对机场的安全管理系统(SMS)作了如下定义：机场管理安全的系统，包括为实现机场安全目标的组织结构、职责分配、工作程序和预防措施等，以保证在机场的安全得到控制，并确保其安全使用。此外，在英美等国家的手册中对安全管理体系（SMS）都有较明确的定义，具体可概括为：安全管理体系（SMS）是一个组织为了实现安全目标，贯彻安全政策，而将组织结构、职责、工作程序和规定等安全要素整合起来的、明确的安全管理模式。
        　　结合分局实际，可以将安全管理体系（SMS）定义为：以清楚透明、系统全面、积极预防的方式来实现系统的安全管理。其中清楚透明，意思是指所有的安全管理活动应以文件形式清楚描述或记录下来，且应该具有透明度，独立于其他管理活动。系统全面，意思是安全管理活动应有计划地在全系统中持续展开。积极预防，意思是在风险转变成不安全事件并造成安全负面影响前，采取一种识别危险并消除风险的预防性方法。
        　　(二) 安全管理体系（SMS）包含的核心理论
        　　安全管理体系（SMS）的核心理论是风险管理，风险管理的三个步骤--“危险识别、风险评估、风险控制与管理”几乎涉及并影响所有的安全管理行为(安全信息管理、安全评估、事故调查、安全监控等)，它也是主动控制安全的最有效方式。
        　　（三）空管安全管理体系（SMS）的框架及主要内容
        　　虽然各国安全管理体系（SMS）的内容略有不同，但总体来看，安全管理体系（SMS）可分为两大部分-强制执行部分和建议执行部分。其中，强制执行部分主要是通过法规、规章、强制标准的方式体现；建议执行部分主要是通过<指导手册>形式体现。<指导手册>不仅是对强制执行部分的有效补充，也可以成为贯彻落实执行强制法规要求的指导材料。通常情况下，一个组织可以通过选择多种方法来实现安全管理的需要，但是绝对不存在某一个适合于所有组织的简单模型，各组织应根据自己的规模、复杂度、运行方式、安全文化、运行环节等情况来决 定自己的安全管理结构、安全工作思路和方法。
        　　ICAO理事会于2004年12月17日召开的第173届会议上批准了<ICAO 2005年至2010年的战略目标>，其中，安全为首要战略目标，并在安全战略目标中提出：“支持各国在所有与安全相关的领域实施安全管理体系（SMS）”，而编写并颁布<ICAO SMS手册>就是其中一项。
        （四）国内外安全管理体系（SMS）的状况
        1.国外的现状
        加拿大是实施安全管理体系（SMS）比较成功的国家之一，早在1998年，加拿大运输部在其《飞行2005：加拿大民航安全工作框架》中，承诺将在航空组织中实施安全管理体系。从2000年开始，加拿大运输部着手制定法规方面的建议修正案通告（NPA）并对航空法进行了修订。在2001年至2004年期间，加拿大先后编写了《安全管理体系介绍》、《飞行运行和航空器维修组织的安全管理体系》、《通用航空营运人的安全管理体系：实施指南》、《安全管理体系：加拿大运输部实施计划》、《安全管理体系：评估指南》等材料。2001年以来，加拿大运输部还开展了SMS概念和原理方面的教育活动，并从2003年开始制定了针对局方监察员的SMS培训教材，并对数百名监察员进行了培训。
        从2005年6月起，加拿大通过规章的形式要求大型航空营运人和维修组织必须在三年内按照时间期限逐步建立起安全管理体系。同时，他们还直接与ICAO、FAA、墨西哥、哥伦比亚、中国和其他国家的民航当局进行合作，通过制订规章和指导材料、研讨和实践等工作来分享他们的经验、教训，以促进各国对安全管理体系（SMS）的一致理解。
        基本特点和理念：
        （1）加拿大通过规章的形式强制要求大型航空承运人、机场、空管、小规模的营运人、维修企业建立安全管理体系（SMS），目前加拿大局方已经对民航企业安全管理体系（SMS）建设的第二阶段工作进行了评估。
        （2）强调了组织安全文化建设和员工积极参与的重要性，这是安全管理体系（SMS）成功的关键。同时强调高级管理者对于安全管理体系（SMS）建设的作用，他们的态度和承诺对安全文化建设起着决定性的作用。
        （3) 在安全管理体系（SMS）中，安全管理的责任发生了转移，由局方转向了各个民航企业。各个企业作为自身安全管理的责任主体，对企业内的安全管理和安全绩效负责。
        （4) 建立安全管理体系不仅会降低企业的损失，而且还会提高组织的生产效率。
        （5) 安全经理没有权力实施安全措施，其具有向高层管理者建议的权力。高层管理者最终对安全负责。
        美国FAA从2000年开始进行安全管理体系的研究，其研究主要针对于空中交通服务组织。FAA在2003年的《FAA飞行规划（2004-2008）》中要求设计、开发和实施与国际民航组织要求相一致的安全管理体系，以提高空中交通服务的安全性。在随后的几年中，FAA一直对空中交通服务组织中的重大改变实施安全风险管理。近期，FAA在《FAA飞行规划（2008-2012）（草案）》中要求在未来几年中要对所有适当的FAA组织实施SMS。
        基本特点和理念：
        （1) FAA很早就开始了安全管理体系的研究，但是其研究只是针对于空中交通服务组织。FAA计划在未来几年中要在更多的FAA组织中实施安全管理体系（SMS）。
        （2) FAA的安全管理体系是以安全风险管理为核心的，而且在实施安全管理体系（SMS）之前，FAA就已经符合了ICAO关于SMS的大部分要求。
        （3) 在安全管理体系（SMS）中，局方的职责是对安全管理体系（SMS）进行监督和审计。
        （4) 安全管理要与生产相平衡。
        （5) 安全文化建设是建立安全管理体系（SMS）的基础。
        2.各国安全管理体系（SMS）的差异
        在组成部分上，各国的安全管理体系（SMS）虽然在具体的表现形式上不尽相同，但是在整体框架上是一致的，存在很多共同之处。各国的安全管理体系（SMS）都包括以下部分：安全管理的政策和目标、安全管理人员的职责和任务、风险管理、安全培训和训练、安全审核、管理评审等。除了这些共同部分外，各国的安全管理体系（SMS）还分别涉及到了如下一些组成部分：安全监察、沟通和交流、文件系统、安全调查和分析、应急预案、安全评价、安全信息报告系统、质量保证等。具体来说，各国的安全管理体系（SMS）在组成上具有以下特点：
        （1）加拿大的安全管理体系（SMS）在组成部分上比较具体和全面，它几乎囊括了安全管理体系（SMS）的所有组成要素，主要包括六个部分：安全管理计划、文件系统、安全监察、训练、质量保证、应急预案。所不同的是，加拿大的安全管理体系（SMS）将风险管理和不安全事件调查结合在了一起，将二者的信息收集、处理措施以及持续监控放在了一起，而将二者的具体调查分析过程独立进行。
        （2）美国的安全管理体系（SMS）包括四个部分，分别为：政策和目标、安全风险管理、安全保证和安全改进。美国的安全管理体系（SMS）是建立在安全风险管理的基础上的。美国的安全风险管理起步较早，而且已经运用得非常成熟，现在所建立的安全管理体系（SMS）就是以安全风险管理为中心环节，同时添加了政策上的支持和后面的安全保证和改进。因此美国的安全风险管理运行得非常有成效。
        （3）中国民用航空局在2010年确定的工作目标中明确提到要全面推进中国的安全管理体系（SMS）建设，各大航空公司也分别把此体系的建设和推进写进了2010年的目标工作当中。中国的安全管理体系（SMS）的建设和运行顺应了当代中国民航安全发展的要求，体现了中国民航人对安全的持续追求，也是中国民航继续向前发展的必经之路。
        在基本理念方面，各国的安全管理体系（SMS）之间存在很多共同之处：
        （1）各国的安全管理体系（SMS）都指出了安全文化和所有员工的积极参与对于建立安全管理体系（SMS）的重要性，并强调：通过管理者承诺、安全政策等方式在组织内营造一种积极的安全文化；通过建立自愿报告系统、沟通安全信息等方法鼓励所有员工积极地加入到安全管理中来，是建立和实施安全管理体系（SMS）的基础和关键。
        （2）各国的安全管理体系（SMS）都谈到了安全与生产的关系。加拿大认为安全不仅会降低企业的损失，而且还可以提高企业的生产率，增加企业的利润；而澳大利亚认为建立安全管理体系（SMS）具有一定的经济效益；美国认为安全管理要与生产相平衡。总之，各国的安全管理体系（SMS）都认为安全管理与组织的运行是密切相关的，安全管理不但不会影响或限制组织的运行，反而可以提高组织的生产率、增加组织的经济效益。
        （3）加拿大指出了高层管理者在安全管理体系（SMS）建设中的决定性作用。首先，高层管理者的安全意识和态度决定着组织的安全文化，如果没有管理者对安全的真心承诺，安全管理将收效甚微；其次，高层管理者负责制定组织的安全目标和政策，并负责为安全管理工作提供资源保障，因此，他们的态度和支持决定着安全管理体系（SMS）的成败。
        （4）加拿大和美国都指出了在实施安全管理体系（SMS）后，在安全管理上民航企业与局方的关系问题。二者都认为在实施了安全管理体系（SMS）后，安全管理的责任由局方转移给了企业，企业对自身的安全管理和安全状况负责，而局方的职责是对企业的安全水平和安全管理体系（SMS）的实施情况进行监督和审核。由此一来，安全管理的责任主体就由局方变为了企业。
        （5）中国指出SMS系统管理比较科学、理性和系统，做到了从事后到事前、从开放到闭环、从个人到系统、从局部到全局的四个转变。在这一系统里，企业的主动安全管理取代了被动的安全管理，在强化政府监督企业效能的同时，督促企业建立了一套自我审核、自我监督、自我纠正、自我完善的机制，可以有效地解决民航系统规模化所带来的信息跟踪和处理问题，准确把握整个民航系统的安全管理脉络。但SMS系统根植于西方文化的土壤，不可能完全照搬照抄，要认真开展研究，结合中国民航安全发展的状况，开发出有中国特色的中国民航安全管理系统。